中国足协高层震荡，善治才是中国足球的出路

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✪顾荣辉｜重庆大学法学院（发表时）

【导读】近日，国家体育总局党组成员、副局长杜兆才接受调查，再次引发关注。 2022年底以来，中国足协风波频出。 141天以来，中国足协相关人员9人接受审查调查。随着杜兆才接受调查，中国足协高管只剩下四人。这是足协成立以来最大规模的反腐风暴。人们在询问中国足球的未来，特别是作为职业足球主要领导者的中国足协未来的发展方向。

本文指出，良好的治理是奥林匹克主义的一部分。作为中国奥委会成员，中国足协也应该倡导善治，秉持合法、法治、透明的善治原则。笔者认为，中国足协的短板在​​于中国足协下属各级足协缺乏自行解决行业纠纷的能力、足协管理层选举的透明机制不完善等。以及缺乏问责机制。回顾中国足球最黑暗的岁月，正是缺乏有效的监督机制，才没有透明度可言。以谢亚龙、南勇为首的一批前足协领导，能够轻易地利用规则的漏洞和手中的权力谋取利益。不当利益。笔者建议，为了实现善治，中国足协应尽快完善下属各级足协内部纠纷解决机制，推动领导班子选举的透明度，完善内部问责机制。

本文节选自《法律视角下的中国足协良治探索——基于国内足球产业规则解读》，原文发表于《体育报》2018年第3期。文章仅代表作者观点，特此发表，供读者参考。

法律视角下中国足协善治探索

——基于国内足球行业规则解读

虽然善治是一个与政府治理相关的概念，但由于体育产业与公共事务的联系日益紧密，也要求一些较大众化的体育运动协会实施善治。 2013年11月，奥林匹克大会正式通过《善治基本原则》，善治被视为奥林匹克主义的一部分。根据《中国足球协会章程》（简称《中国足球协会章程》）第三条第三款，中国足球协会作为中华全国体育总会和中国奥林匹克委员会的单位会员，还应实行善治。

▍一般意义上的善治

一般意义上的善治是指实现公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征是政府与公民合作管理公共事务。这是政府、市场、社会之间的一种新型关系。由此可见，一般意义上的善治的目标或标准是公共利益最大化，其基本特征是政府与公民以合作的方式共同管理公共事务。不难看出，善治的一般定义主要是从善政的角度来阐述的。

俞可平认为，善治的要素包括：合法性、法治性、透明性、责任性、响应性、有效性、参与性、稳定性、诚信性、公平性。法国学者克洛德·斯莫尔茨认为，善治包括四大要素：第一，公民的安全得到保障，法律受到尊重，特别是这一切都必须通过法治来实现；第二，公共机构正确、公正。第三，政治领导人对人民的所作所为负责，即实行问责制。第四，必须消息灵通，便于全体公民了解情况，即具有政治透明度。结合两个视角可以看出，合法性、法治和透明度是善治的核心要素，而这些核心要素并非政治学所独有，对于体育产业的善治同样重要。

按照目前学界的基本共识，“治理”和“善治”范式能否在实践中成功落地，首先取决于是否赋予人民充分的参与权和按照规范进行社会治理。法律;其次，取决于一个国家的政党制度和社会运行的设计。机制是否包容基层民主的滋生土壤；第三，要看民众能否在长期的公共管理实践中锤炼出公民主体意识，或者说能否培育出积极的公民观念。虽然上述政治学意义上的善治标准不能完全适用于中国足协的善治，但其中所蕴含的民主、法治、透明等价值观确实是中国足球所应有的。协会应在实现善治的过程中追求。因此，对于中国足协来说，足球产业治理的民主化、透明化、法制化是其能否实现善治的重要指标。

▍善治在中国足协治理中的体现

2015年8月17日中国足球协会纪律准则，中国足协正式与国家体育总局脱钩，依法独立运作。在内部组织设置、工作计划制定、财务薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。 2016年2月24日，“国家体育总局足球管理中心”牌子正式摘除NBA看球吧，这意味着中国足协正式褪去行政色彩，以法人主体的身份监督管理中国足球各项事务。不过，虽然中国足协的身份发生了重大变化，但中国足协善治国内足球事务（体育法意义上）和政府善治社会事务（政治学意义上）可以仍然共享某些核心概念。

如果将传统意义上的善治理念，如法治、透明、责任等移植到足球产业治理中，那么中国足协的善治应包括四大要素： 、足球产业参与者权利得到充分保护，行业规则得到尊重；二是中国足协公平合理地管理各项行业费用，有效管理国内足球产业；三是中国足协领导班子对各行业主体负责，实行责任制；第四，中国足协要保障行业法律信息畅通，方便各行业主体了解实际情况，增强中国足协管理的透明度。

作为我国足球领域具有公共管理职能的单项体育协会，中国足协的善治原则上应包括合法性、法治性、公平性、公开性和责任性等要素。根据中国足协2017年1月通过的《足协章程》，合法性、法治性、透明性、责任性、公平性都得到了充分体现。例如，章程第二条、第四条不仅明确了其制定的法律依据，而且对中国足协及其会员的法律义务作出了较为详细的规定，很好地体现了合法性和规则性的要素。法律;而章程第四条第二款主要规定了中国足协的职责，体现了善治的责任要素。上述要素在内容上是相互关联的。比如，完善问责机制必须建立在法治基础上，而公平、公开是落实法治的重要前提。需要看到的是，虽然善治包含法治的要素，甚至可以说，完善的善治必然包含法治，但这并不意味着善治模式就应该取代法治模式。促进社会发展的战略。毕竟，人类社会的经验表明，法治仍然是迄今为止最好的社会治理模式。与其说法治是善治的前提，不如说法治是善治的最高目标。

对于中国足球来说，随着国内联赛职业化的深入和行业市场化改革的不断推进，初步具备了现代足球特有的职业化、国际化、商业化特征。中国足协正式从国家体育总局脱离出来，开始作为独立的社会团体法人监督管理中国足球的各项事务后，其内部组织架构已基本与国际主流足协接轨。因此，中国足协的良治主要涉及行业自治、法治和透明度。

▍中国足协的自治：行业规则与国家法律的协调

合法、法治、透明是善治最重要的原则，处理好体育产业自主权与法治的关系是实现善治的重要前提。以国际足联这个典型的国际体育组织为例。经过漫长的历史发展（国际足联早在1904年就成立），在足球领域实现了高度自治。作为国际足联的成员，中国足协在国内足球领域也应该拥有一定的自主权，不受政府过度干预。自中国足协在组织上与国家体育总局脱钩，成为独立的企业法人以来，制定并颁布了最新的《中国足协章程》、《中国足协球员身份及转会管理规定》、《中国足协《足协纪律守则》等一系列行业规范，实际上在足球领域建立了一套独立、封闭、有效的规则体系。通过这套规则体系，中国足协基本实现了自我管理。然而，无论是2002年的“长春亚泰案”，还是随后震惊足坛、被告谢亚龙、南勇、韦少辉等足协前要员的腐败案，都引起了人们的关注。对中国足协善治的担忧。新一轮的讨论，而讨论的核心就是中国足协的自治权问题。

根据足协章程第二条、第三条规定，足协章程以我国宪法、民法通则、体育法、社会团体登记管理条例以及国际足联章程为基础和亚洲足球联合会宪章。制定相关规定。中国足球协会作为独立法人，遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策，依法独立开展活动，依据法律授权和管理国家足球事务。政府委托。

由于足协章程是中国足协最基本的行为准则，中国足协在实际运作中必须接受法律法规和国家政策的约束。以《社会团体登记管理条例》为例。该规定是中国足协是否具备企业法人资格最基本、最直接的评价标准。尽管中国足协与其他国际足联会员协会一样，在国内足球事务的监督管理方面拥有较大的自主权，但由于足球运动本身的复杂性，中国足协及其会员（包括球员）的行为事实除行业法规外，还将受国家法律的约束。以2012年震惊中外的“中国足球系列反腐败案件”为例。涉案的前国脚沉思、戚宏不仅被中国足协处以终身禁止参加足球活动的处罚，还被司法机关以非国家人员身份受贿罪判处。因犯罪被送进监狱。由此可见，虽然从身份层面看，中国足协制定的一系列行业规则不属于国家法律，但从内涵上看，它们都是在我国法律体系的框架内，紧密结合的。配合相关法律。关系。另一方面，中国足球的一系列反腐败案例说明，政府对体育产业的适度干预，在一定程度上可以促使体育组织进一步完善治理问题。

自恒大集团强势进军中国足坛以来，随着广州恒大足球队在国内联赛和洲际比赛中均取得不俗成绩，“金元足球”在中超联赛中迅速崛起。为了保持竞争力，各大足球俱乐部纷纷加大投入，吸引国内外优秀足球运动员加盟，球员转会费也因此屡创新高。由于大量外籍“大牌”教练和球员的加盟，中超比赛的精彩程度大大提升，中超比赛的转播权也被卖出了“天价” “五年内达80亿元。

作为中超联赛的大股东，中国足协无疑是最大的受益者。充足的营运资金为其维持足球行业治理的主导地位提供了坚实的后盾。另一方面，由于中国足协发布的“限外令”，各大足球俱乐部为了保持竞争力，纷纷斥巨资大规模招募国内优秀球员。但国内优秀球员的缺乏，迫使各大足球俱乐部将重点放在青训上。根据足球发展规律，青训是一个漫长而艰巨的过程，但足球俱乐部却急于追求团队成绩，这就产生了一个悖论。为了尽快获得优秀的年轻球员，一些俱乐部甚至煽动年轻球员故意违反其训练机构的纪律，以“争取开除”。那么这些俱乐部就能以更低的成本得到自己喜欢的年轻球员。与此同时，优秀年轻球员流失的培训机构也因此受到影响，培养人才的积极性受到挫伤。在此背景下中国足球协会纪律准则，无论是俱乐部（大多数足球俱乐部都有自己的青训机构）还是独立培训机构都希望中国足协能够发挥有效的监管作用，规范球员尤其是年轻球员的转会操作。中国足协也于2017年4月及时发布了《中国足球运动员联合机制补偿及训练补偿指导意见》，对23岁以下球员的转会进行规范。不难看出，足球运动员转会的商业化、职业化程度很高。足球产业客观上不断增强了中国足协的自主权。

与国际足联类似，中国足协的“金字塔”组织结构和权力级别也对其自治权产生重大影响。根据足球协会章程第十九条第二款的规定，中国足球协会授权所属省（市）足球协会、联赛组织、俱乐部等组织依法开展足球活动，不受阻碍。或受到其他外力的限制。因此，中国足协实际上有能力通过一定的治理方式影响其下属的任何足协、组织和俱乐部，从而影响国内足球事务的发展。这也是中国足协在足球领域自主权的重要体现。

▍透明度：有效监管的前提

透明度是善治的基本要素之一。它不仅意味着政府单方面的信息公开，也意味着全社会的信息公开。因此，对于中国足协的良治而言，保证国内足球行业内部信息的透明度（不包括涉及商业秘密或其他行业秘密的信息）与保证足协内部信息的透明度（除涉及商业秘密或其他行业秘密的信息外）同等重要。依法不能公开的信息）。透明度可以促进中国足协作为中国足球事务的管理者和监督者，在行业重大问题决策上做到科学、民主。透明度是中国足协实现善治过程中不可避免的问题。令人欣慰的是，中国足协已经认识到了关键问题，并正在不断取得进展。 2017年4月27日，中国足协在官网公布了《2017年度国内球员转会状况表》。此举不仅被外界解读为对《中国足球运动员联合机制补偿及训练补偿指导意见》的回应，也被认为是提高透明度的重要一步。

不过，中国足协在提高自身透明度方面还有很长的路要走。以足协与国家体育总局脱钩后的财务管理体制为例，透明度仍需提高。虽然《足协章程》第六十三条至第六十七条原则上规定了中国足协的经费来源、支出、财务管理、资产管理和审计等，并承诺建立严格的财务管理制度，但必须承认，上述规定不能形成有效的财政监管机制，难以保证财政收支的透明度。以上述第六十四条为例，虽然中国足协经费支出明确限于“执委会履行职责所发生的支出”和“为更好地实现协会目标而发生的其他支出”，但问题是，应该如何界定“履行职责发生的支出”和“为更好地实现协会目标而发生的其他支出”？有科学的量化标准吗？是否有有效的监督机制？这些是中国足协实现善治过程中不可回避的关键问题。

回顾中国足球最黑暗的岁月，正是缺乏有效的监督机制，才没有透明度可言。以谢亚龙、南勇为首的一批前足协领导，能够轻易地利用规则的漏洞和手中的权力。谋取不正当利益。他们的行为不仅损害了中国足球的公共利益，也损害了广大球迷对中国足球的感情。毕竟在我们国家，足球不仅仅是一项纯粹的运动，还承载着人民的尊严和国家荣誉感。

▍优化中国足协善治路径的建议

从发达国家以往体育转型和体育善治的经验来看，体育转型、善治与社会变革密切相关。对于中国足球来说，一方面，其行业治理的转型很大程度上取决于国家体育政策的变化。另一方面，作为国内最受欢迎的单一体育活动，足球产业的转型对我国整个体育的转型产生深远影响。具有重要的带动作用。

2015年3月8日，国务院正式颁布《中国足球改革发展总体方案》（以下简称《足球改革方案》），规范和指导中国足球未来发展，并以此为指导方针。借此机会正式揭开我国体育转型的面纱。序言。应该看到，早在近代，中国体育就经历了从古代体育向现代体育的深刻转变。有学者在对中西方体育发展史的比较研究中指出，我国现代体育的发展有两个历史局限性：一是发展的动力主要来自于外部压力，不像发展驱动力那样。西方现代体育的力量来自于工业革命时期的城市。二是近代中国体育从古老的民间活动转向公共机构后，传统的民间项目已经与时代脱节。

与现代中国体育的转型相比，当代中国体育的转型也与社会发展密切相关。不同的是，当代中国体育转型的动力不仅来自于与世界体育接轨的追求，更来自于内部发展的需要，特别是良好体育治理的需要。我国体育善治的发展很大程度上是从地方民主法制体系中汲取养分。良好体育治理的合法性和法治原则是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。因此，在我国，善治实际上是连接国家政策与体育转型的节点。即体育善治既是国家治理在体育领域的体现，也是国家治理的目标和要求。因此，关于优化中国足协善治路径的讨论，必须放在体育转型和体育善治的背景下进行，否则一切优化策略都只能是纸上谈兵，没有任何意义。 。

一是完善中国足协所属各级足球协会内部纠纷解决机制。中国足协仲裁委员会和纪律委员会是保障中国足协法治和透明度的重要机构，对促进中国足协良治发挥着至关重要的作用。但需要注意的是，《纪律守则》虽然原则上明确规定了回避、听证和上诉制度，但并未对具体的制度设计进行详细阐述。也就是说，在实际操作过程中，中国足协各部门在处理回避、听证、上诉等问题时，常常面临无章可循的困境。另一方面，由于地方各级足协内部争议解决机制的缺失，一旦出现行业管理范围内的争议，总是需要提交给中国足协仲裁委员会。这无疑会给仲裁委员会带来繁重的工作量，使纠纷难以解决。解决效率挑战是巨大的。因此，中国足协应指导下属各级足协在现有《足协章程》、《纪律守则》和《仲裁规则》等争议解决框架的基础上，合理构建各自的争议解决机制。 ”，力争劳资纠纷能够由同级仲裁机构解决。对仲裁结果有争议的，可以通过建立完善的上诉机制，逐步提出上诉，直至案件上诉至中国足协仲裁委员会。从现代治理理念来看，行业自治更本质地体现了国家司法自治原则，即契约自治；行业自治是国家司法自治的前提，但国家司法机制不应该是全面的，而应该适当干预行业自治。某些争议的解决应完全由行业自主权决定。因此，对于中国足协的良治而言，协调好行业自治与法治的关系至关重要。一个可行的途径是将司法机制中的一些原则移植到行业自治中，使行业内的纠纷解决机制具有法治特征，从而促进良治的形成。

第二，以中国足协去行政化为契机，推动中国足协运作的透明度。最核心的环节是推动足协领导班子选举和任命的透明化、科学化、民主化。从目前来看，中国足协与国家体育总局脱钩以及取消足球管理中心品牌的举动，基本实现了与国际足协的接轨。但对于足协领导中出现的问题，目前还缺乏明确的规定。尽管足协章程规定了领导班子的选举程序，但对于候选人的选择仍然没有规则。如果不能保证中国足协领导班子选举的透明度，就不可能提高中国足协运作的透明度。只有建立透明、科学、民主的领导班子选举机制，如候选人的遴选要求、候选人之间的竞争模式、选举过程中的质疑等，才能为足协的透明度提供必要的前提。 。毕竟，中国足协的透明度必须是在其领导层的带领下形成的。

第三，完善中国足协内部问责机制。善治的关键要素是问责机制，从社会责任的角度来看，建立健全内部问责机制是中国足协社会责任的体现。自2002年世界杯以来，由于“假球”、“黑哨”等一系列负面事件，中国足球成绩长期处于低迷状态。在刚刚结束的2018年俄罗斯世界杯亚洲区12强赛中，中国队遗憾以1分之差未能小组出线，再次提前告别世界杯。在上面提到的“中国足球反腐败系列”中，几位前足球协会领导人和前国家球员为自己的腐败行为付出了代价。但是，谁应该对中国足球的当前困境负责？必须指出的是，前中国足球协会官员因其腐败行为而受到惩罚的原因很大程度上是由于国家司法机构的干预。现在，中国足球协会已成为一个独立的公司合法人。如果它没有尽快建立有效的内部问责机制，则很难确保将来不会重复相同的错误。一套完整的问责机制不仅有利于中国足球的发展，而且还有利于中国足球协会是否可以实现良好的治理的重要评估标准。

在整个中国足球的发展过程中，尽管足球行业的自治与法治之间一直存在悖论，但自治和法治绝不是不兼容的。一方面，中国足球协会需要成熟的自主权，另一方面需要稳定的善政。毕竟，行使自主性不能完美无瑕。中国足球协会良好治理的关键是维护合法性，法治和透明度的原则，并建立一个可以与国家法律协调的治理体系，以确保有效的监督中国足球协会纪律准则，并且可以合理地解决行业纠纷。换句话说，在国家权力为体育自主权提供相对足够的空间的前提下，除非有必要，否则不干预运动自主权，中国足球协会必须抓住历史机会，并在良好治理的道路上稳步前进。毕竟，无论是一个国家还是体育协会，良好的治理始终是一个目标，需要在几代人实现几代人的情况下进行持续的斗争。